משימה לאומית "איחוד וחלוקה מחדש" בשירות עסקאות בינוי פינוי


הכותב - צביקל עדי - כלכלן ושמאי מקרקעין (חבר לשכת שמאי מקרקעין בישראל והאקדמיה למחקר ויישום שמאות מקרקעין. היה בעבר יו"ר לשכת שמאי המקרקעין בישראל וכיום חבר מועצת שמאי המקרקעין במשרד המשפטים).

דצמבר 2014


1. רקע- סכנה ובירוקרטיה-

בכניסה לעיר אזור קיים מתחם עליו בנויים שלושה בתי שיכון המכילים 96 יח"ד אשר נבנו באמצע המאה הקודמת ומצבם הפיזי והתחזוקתי ירוד ואף מסוכן.

שיכונים דומים מצויים באזורים רבים ומצבם הפיזי מחייב היערכות לאומית במסגרתה יינתן פתרון הולם לדיירים החיים בתנאים בלתי סבירים ואף תוך סיכון פיזי. לא ניתן להפריז בחשיבות שיש לתת לצורך להרוס הקיים ולשכן הדיירים במבנים מודרניים ללא סכנת התמוטטות מוחשית ומידית (גם ללא רעידת אדמה) ועם מיגון בטחוני ראוי. המבנים הללו חוזקו בטיפול חרום זמני באמצעות קונסטרוקציית ברזל חיצונית שאמורה למנוע התפוררותם. המבנים סדוקים ומטים ליפול.

הפרוייקט המתואר הגיע לשולחננו כשנקלע למבוי סתום עקב דרישות כספיות של 'רשות מקרקעי ישראל' המתבססות על פרשנות החוק ועל התקינה השמאית. המתווה שהוצע על ידנו יצר ייתכנות כלכלית ולפיכך ראוי להוות מודל לחיקוי. ההחלטה שנתקבלה במקרה זה ע"י וועדת הערר, באמצעות בוררת שנתמנתה על ידה, המאשרת את המתווה המוצע מהווה תקדים שביכולתו לתרום תרומה משמעותית במימוש תכניות דומות ומכאן חשיבותו.

השיכון אובחן כראוי לטיפול במסגרת התחדשות עירונית כבר לפני למעלה מ-15 שנים והעובדה שחלף זמן רב מאז ועד היום מבלי לתת פתרון או מענה לסכנה המוחשית מחדדת את הצורך במתן פתרונות יצירתיים ומעשיים.


2. תכנון-

א. התכנית הראשונה-

בסוף המאה הקודמת הוכלל השטח במסגרת תוכנית נרחבת המתייחסת למספר מתחמים. התכנית, שקיבלה תוקף בשנת 2001, הקצתה זכויות לבניית 204 יח"ד וקבעה שלשם הוצאת היתרי בניה תידרש הכנת תכנית לאיחוד וחלוקה מחדש. שבע שנים לא נמצא יזם שיבצע את התכנית בתנאים שאושרו. התכנית התבררה כלא כדאית כלכלית ולפיכך הוחל בהכנתה של תכנית חדשה.

ב. התכנית השנייה-

בסוף שנת 2009 אושרה תכנית חדשה אשר הגדילה את מספר יחידות הדיור מ-204 ל- 360 יח"ד. מטרת התכנית – פינוי והריסת 3 מבנים קיימים ובינוי חדש במקומם.

תכנית זו השתרעה על שטח מצומצם והכלילה גם מגרש פנוי סמוך בבעלות רשות מקרקעי ישראל.

בדברי ההסבר נכתב עוד כי "כידוע, הקושי העיקרי ביישום פרויקט פינוי בינוי הוא היכולת להניע את התחלת ההליך. החלק הפנוי בתכנית מאפשר הקמת מבנה חדש ראשון בטרם הריסת הבניין הקיים הראשון. באופן זה נוצר תהליך המשכי של בינוי פינוי המאפשר להשלים את הפרוייקט בשלבים..."

גם תכנית זו חייבה הכנת תכנית לאיחוד וחלוקה מחדש כתנאי לבניה.


3. דרישת רשות מקרקעי ישראל- מקל בגלגלים-

עם התקדמות ההליך נתקבלה דרישת רשות מקרקעי ישראל לתשלום בגין המגרש שבבעלות הרשות, אשר משתתף בתכנית ובפועל מאפשר את ביצוע התכנית. יודגש כי צרכי הציבור נשמרים במסגרת התכנית אשר אף מורה ומחייבת את היזם לבנות את מבני הציבור כנגד המבנים שייהרסו לשם ביצוע התכנית. דרישה זו של רשות מקרקעי ישראל סיכלה מכל וכל את ישימות הפרויקט והפכה אותו לבלתי כלכלי ובלתי אפשרי.

במצב דברים זה הגיע היזם להתייעצות וביקש שנטפל בערעור שמאי על דרישת הרשות.

מצאנו שהדרך הנאותה לקידום ישימות התכנית הינה הכנת תוכנית לאיחוד וחלוקה מחדש כאשר ערכי השווי ישקפו את הבינוי הקיים ובאופן זה רשות מקרקעי ישראל תקבל את חלקה בהתאם לתרומתה היחסית באפן שישמר את כדאיות ביצוע התכנית. גישה זו הייתה צפויה להיבחן משפטית לאור הנחיות תקינה שמאית אשר קובעות למעשה כי יש להתעלם משווי המבנים. הכנת טבלאות לפי כללים אלו הייתה מסכלת כל אפשרות לביצוע התכנית.


4. תכנית לאיחוד וחלוקה מחדש-

באמצע שנת 2013 הופקדה תכנית לאיחוד וחלוקה מחדש.

פרק שלם בחוות דעתנו יוחד להסבר מדוע בחרנו לסטות מהתקינה בעניין שווי המבנים. למעשה גם התקינה מאפשרת סטייה ממנה בכפוף להסבר. הצפייה הייתה שהנושא ייבחן משפטית ולכך נערכנו.

יובהר שכללי התקינה השמאית בנוגע לשיטת הכללת מבנים אינם מחייבים משפטית ויש הסבורים (ואני ביניהם) כי התקינה נוגדת את הכללים שנקבעו בחוק התכנון והבניה. מכל מקום הוועדות המחוזיות הונחו ע"י המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (הקודמת) כי יש לנהוג לפי כללי התקינה ותכניות הסוטות מכללים אלו לא מקודמות.

טבלאות איחוד וחלוקה מחדש שהוכנו אפשרו הקצאת זכויות באופן שתיווצר כדאיות כלכלית ותתאפשר ביצוע מטרות התכנית.


5. התנגדות הרשות-

אודה על האמת שלא התפלאתי כשנתקבלה התנגדות רשות מקרקעי ישראל.

רשות מקרקעי ישראל בהתנגדותה דרשה לפעול על פי התקינה ולהתעלם משווי תרומת המבנים. לפי חוות דעתו של שמאי הרשות, שצורפה להתנגדות, יש להקצות לרשות מקרקעי ישראל כ- 30% מכלל יחידות הדיור המתוכננות.

מצב דברים זה יצר תרחיש לפיו מכלל יחידות הדיור שיוותרו לצרכי עסקת בינוי פינוי ולפי שיעור עסקאות אחוזים המקובל באזור, ניתן יהיה להקצות לדיירים סה"כ 75 יח"ד כנגד 96 יח"ד שעליהם לפנות. מובן מאליו שקבלת התנגדות הרשות תסכל מכל וכל את ביצוע השיקום שהצורך בו זוהה כבר כ- 15 שנים קודם לכן.

בכך מנסה רשות מקרקעי ישראל לסכל את האינטרס הציבורי המובהק ביישום התכנית.


6. מדיניות רשות מקרקעי ישראל- הצהרות לחוד ויישום לחוד-

מועצת מקרקעי ישראל (מ.מ.י לשעבר) קיבלה שורה ארוכה של החלטות שעניינן פינוי בינוי והתחדשות עירונית. הראשונה בהן-

החלטה 931 משנת 2002 ובה ויתרה הרשות על תשלום דמי היתר בפרויקטים של התחדשות עירונית.

החלטה 998 נתקבלה שנתיים לאחר מכן ועסקה בעידוד הכלכליות של מיזמי התחדשות עירונית. בהחלטתה חוזרת הרשות על החלטתה לוותר על דמי היתר כלשונה "כדי שפרויקטים של התחדשות עירונית יהיו כלכליים וברי ביצוע..." עם זאת נקבע בהחלטה כי " כוונת ההחלטה אינה לאפשר את צירופם של שטחי ציבור...., על ידי פיזורם בין מגרשי התכנית החדשה, כך ששווים של המקרקעין בפרויקט יעלה על חשבון הנאת הציבור כולו מהשטח הציבורי הפתוח....... בעוד שקופת הציבור אינה מקבלת את התמורה הראויה בגין כך."

החלטה 1258 שהתקבלה ב 2012, שינתה גישה זו וקבעה לראשונה ש"אם תחום התכנית להתחדשות עירונית יכלול גם שטח ציבורי שהוא מקרקעי ישראל, ושטחו של השטח הציבורי לא השתנה בין התכנית הקודמת לתכנית התחדשות עירונית,.....לא יגבה המינהל תשלום בגין צירופו לתכנית". סעיף 7 להחלטה קובע כי גם אם שטחו של השטח הציבורי קטן בין התכנית הקודמת לתכנית החדשה של התחדשות עירונית, השטח העודף יוכנס לטבלת האיזון ויימכר לחוכרים או ליזמים מטעמם בתשלום לפי מלוא ערך הקרקע.

החלטה 1303 הרחיבה הנושא ופירטה כדלקמן- "אישרה הנהלת הרשות....כי תכנית להתחדשות עירונית אינה בעלת כדאיות כלכלית כשלעצמה וכי קיים צורך בהוספת מגרש השלמה, לשם הפיכתה לכלכלית, רשאית ההנהלה לאשר הקצאת מגרש השלמה לתכנית להתחדשות עירונית,..... בפטור ממכרז." ובהמשך מובהר כי שווי המגרש ייקבע "בהתאם לפרוגרמה התכנונית החדשה, כאילו היא חלה גם על מגרש ההשלמה...."

ניתן לסכם אפוא, כי מדיניותה המוצהרת של 'רשות מקרקעי ישראל' הינה בעד פרויקטים של התחדשות עירונית וכי הרשות מבינה את סוגיית הישימות התלויה בכלכליות המיזם. בצד זה, הרשות מבקשת לתרום לכלכליות את מגרשיה במחיר מלא בהתאם לתכנית החדשה ולא מוכנה לגלות כל גמישות בעניין. ומכאן כותרת הסעיף "הצהרות לחוד ויישום לחוד".


7. כיצד להוציא מקלות מהגלגלים-

רשות מקרקעי ישראל דרשה אפוא את חלקה בתכנית

 באופן המסכל את ישימותה.

על מנת להתגבר על הדרישה, נערכו טבלאות האיזון וההקצאה כהוראת המחוקק ושטחי הרשות הוערכו בהתאם לשווים הנכנס באופן יחסי לכלל שווי השטחים הנכנסים. כך גם הוערך שווי הדירות הבנויות, על מרכיב תרומת הבינוי הקיים (ובסטייה מהוראות התקינה).

וועדת הערר בפניה נדונה ההתנגדות (לאחר שנדחתה ע"י הוועדה המקומית) העבירה הנושא לבוררות (לפי סעיף 122 (4) לחוק התכנון והבניה).

על גישת המינהל כתבה הבוררת- "ייאמר כי הכנסת שטחים גדולים יותר של מקרקעי ציבור לתכנית נדרשה על מנת לאפשר מימוש התכנית בדרך של בינוי ופינוי במטרה לחסוך עלויות. אם כן, מה הועילו חכמים בתקנתם אם נגרע כעת משווים של דירות אלה ונעביר אותם לקופת המדינה?".

סוף מעשה- נקבע שיש לאשר הטבלאות כפי שהוגשו. נקבע עוד כי במיזמי התחדשות עירונית אין מקום להתעלם משווי המחוברים.


8. סוף מעשה במחשבה תחילה- או מה למדנו?

א. קיימת חשיבות מכרעת בשילוב שמאי מקרקעין בשלב הכנת התכנית.

ב. עריכת טבלאות בהתעלמות מהמחוברים גורמת לעיתים לעיוותים קיצוניים.

ג. התקינה הקובעת כי יש להתעלם ממחוברים אינה מחייבת וניתן להתעלם ממנה.

ד. הגיע העת לבחון מחדש הגישה המוצעת בתקינה ולהתאימה להוראות החוק.

ה. ראוי שרשות מקרקעי ישראל תפעל לממש אינטרסים ציבוריים באמצעים העומדים לרשותה.

ו.  לא ראוי שרשות מקרקעי ישראל תערים קשיים ותתנגד לתוכניות התחדשות עירונית .


9. לו יהי- אפשר גם אחרת

לא ניתן להפריז בחשיבות פרויקטים להתחדשות עירונית .

שילוב של חיזוק מבנים כנגד רעידות אדמה, מיגון בטחוני, הרחבת הדירות ושיפור איכות החיים, הוספת היצע של יחידות דיור באזורי הביקוש, ניצול מושכל של תשתיות קיימות וחיסכון בשטחים פתוחים. אם לא די בכך, אוסיף שכל ההישגים הללו נרכשים במימון יזמים פרטיים וללא תקציב ממשלתי.

מוצע אפוא לקובעי המדיניות ברמה הגבוהה ביותר להתערב בהליכים בירוקרטיים אשר מעכבים מימוש אינטרסים ציבוריים אלו.

ניתן להקים גוף על שמטרתו חיסול הבירוקרטיה. גוף אליו ניתן יהיה לפנות במקרה שזרועות המדינה פוגעות באינטרס הציבורי.

(תוך כדי ההליך ומשראינו את העוול שנגרם ואת ההתמשכות הבלתי נסבלת, ביקשנו להיפגש עם הגורמים המחליטים ברשות מקרקעי ישראל ולהצביע על חוסר הסבירות שבהתנגדותם. לצערנו הפגישה לא הועילה וההחלטה שנתקבלה הייתה בסגנון- ייקוב הדין את ההר.).

לו היה גורם בעל סמכויות שומע ורואה הדברים ניתן היה בהוראה פשוטה לחסוך שנים של המתנה ואולי אף לחסוך בחיי אדם לתועלת כלל הציבור.